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阅读 2871 次 历史版本 1个 创建者:haiyan (2012/7/11 14:52:56)  最新编辑:凡懿 (2014/4/10 14:40:42)
道台
拼音:Dào Tái (Dao Tai)
同义词条:道员,观察使
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  道員,簡稱“道”,中國明清時期的地方政府官職之一,俗稱“道台”,雅稱爲“觀察”、“觀察使”。分總管一個區域行政職務的道員和專掌某一特定職務的道員。前者是省以下、府州以上的行政長官;後者掌管一省特定事務,如督糧道、鹽法道、兵備道、河工道等。辛亥革命後,北洋軍閥政府也曾沿用此制,改稱道尹。

  乾隆十八年(1753年),道員一律定爲正四品。但可另加頭銜提升品秩,如台灣兵備道,例加按察使銜,爲三品。

道的性質和道員的職權


  道和道員制度是在明代形成和確立下來的,清代承襲了這一制度,並進行了若幹調整和改革。清代地方政權分爲省、府、縣三級(廳、州或同於府,或同於縣),設置於省、府之間的道並不是一級政權組織,而是省級政權的派出或辦事機構。但也有人把道與省、府、縣相提並論,稱之爲四級地方行政機構。例如,民國年間出版的《内政年鑒》就認爲,清代地方行政機構爲省、道、府、縣四級制。這就把地方政權組織與某級地方政權的派出或辦事機構混爲一談,雖有一些道理卻不盡妥當。

  道的長官稱道員,俗稱道台,在書信往來中通常稱爲觀察。道員的辦公機關稱道台衙門,其屬吏有庫大使、倉大使、場大使、鹽課大使、關大使等雜職,秩從九品或未入流不等,“皆因地建置,不備設。”(《清史稿》職官三)道員的主要職責是協助督、撫、藩、臬諸地方人員管理政務、監督府、縣。《清史稿·職官志》說,道員“各掌分守、分巡及河、糧、鹽、茶,或兼水利、驛傳,或兼關務、屯田,並佐藩、臬核官吏,課農桑,興賢能,勵風俗,簡軍實,固封守,以帥所屬而廉察其政治。”正由於這一特點,所以人們通常把道員與藩、臬二司連在一起,統稱爲司道官員,簡稱“司、道”。這既說明其地位之重要,也說明其屬員身份。由於道員的主要職責是監察而無地方專責,所以實權很小。有個曾出任福建汀漳龍道的人發牢騷說,“分巡一官,上之不如藩、臬黜陟有權,下之不如守、令措施在我,馭吏而吏不畏,轄兵而兵不知,名爲監司,實與閑曹等。”

  (桂超萬;《宦游紀略》,卷六)曾國藩也認爲,“司道位高而無權,處易爻三四之地,縱不多凶,亦頗多懼,本難時措鹹宜。”(《曾文正公全集·書劄》,卷二十五)

  清代道員的銜額與品秩,前後有很大變化。清朝開國之初,各項制度承襲明制,道員“銜額靡定,均視其升補本職爲差。”(《清史稿》職官三)顺治十六年的上諭說,“自今以後,除、授、升、轉各道員,不得拘地方坐定職銜,着以布、按二司銜通融兼帶,永着爲例。”於是,據此議定,“守道缺出,所升之人系副使即升參政,僉事即升參議,或系參議應升副使者,即以副使兼參議銜,郎中等官應升僉事者,即以僉事管參議事。巡道缺出,所升之人系參議即升副使,系郎中等官即升僉事。或系副使應升參政者,即以參政兼副使銜。僉事應升參議者,即以參議兼僉事銜。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)由於原職不同,所以雖同爲道員,其品秩卻不一樣,“參政道從三品,副使道正四品,參議道從四品,僉事道正五品。”(《清史稿》職官三)乾隆十八年實行改革,“罷各省守道兼布政司參政、參議銜,巡道兼按察司副使、僉事銜,定爲守巡各道秩正四品。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)從此以後,道員開始以自己所掌管的部門或地區定銜,品秩一律爲正四品。

  關於一般道員能否封章奏事的問題,清政府一再變更自己的規定,情況比較複雜。清朝初年,道員本無具摺奏事之權,即使“委署兩司,其應奏交代等事”亦須“洋請督撫代奏”。雍正年間,曾一度允許“道、府、同知”自行具摺奏事,“後因無所建白,遂行停止。”乾隆四十一年,清政府規定,“道員中有委署兩司者,俱准其照藩、臬一體具摺奏事。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)嘉慶四年清政府又進一步將封章奏事之權推及到所有道員。上諭說,“雍正年間,道、府、同知等員俱准封章奏事。因思各省道員職司巡察,即與在京科道有言責者相等,況科道之條陳糾劾,尚多得自風聞,何如監司大員身任地方,目擊本省政務民情者較爲真知灼見耶!嗣後除知府以下等官仍不准奏事外,其各省道員均着照藩、臬兩司之例,准其密摺封奏,以副兼聽並觀、集思廣益至意。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)

  但從後來的情況看,乾隆四十一年的規定得以實行,而嘉慶四年的允諾並沒有兑現。否則,以後就不會出現根據會銜或專摺奏事的需要與否,給某些道加上或裁去按察使銜的問題。據不完全統計,清代巡守各道曾加過按察使銜者先後共有八個,即福建台灣道、直隸熱河道、江蘇淮颺海道、安徽徽寧池太廣道、四川康安道、奉天驛巡道、奉錦山海關道、黑龍江道。就時間而言,除台灣道系乾隆五十三年外,其餘各道之加按察使銜均在嘉慶四年之後。不僅如此。有的道之加按察使銜或裁按察使銜,均視其需否會銜或專摺奏事爲轉移。僅以徽寧池太廣道和奉錦山海關道爲例。鹹豐三年,大平軍發動西征,攻占安慶、廬州等地,致使皖南之徽、寧、池、太、廣五府、州與遷往壽州的省政權文報不通,聯繫中斷。清政府爲使皖南地區成爲一個獨立戰場,可以單獨對太平軍作戰,遂於鹹豐五年改安徽道爲徽寧池太廣道,加按察使銜,准其會銜或專摺奏事。同治四年,太平天國革命被鎮壓下去以後,清政府即裁去其按察使銜,撤銷其封章奏事之權。上諭說,“見在皖南安謐,所有暫加按察使銜着即撤銷,亦不必與該鎮合銜奏事,用符舊制”(《皇朝續文獻通考》,卷一百三十四)。奉錦山海關道的情形也與此類似。同治五年,裁山海關監督,改設奉錦山海關道,兼關務及中外交涉事宜,加按察使銜,“儻遇中外交涉關係緊要事件,准該道專摺奏聞。”(同治《實錄》,卷一百八十六)宣統元年改奉錦山海關道爲錦新營口道,不再兼管中外交涉事宜,隨即裁去按察使銜。可見,道員之加按察使銜帶有暫時的性質,爲了使某些道員能夠具摺奏事,即給它加上按察使銜,使之與道員委署兩司者等。一旦無此必要,即裁去按察使銜,使之“仍歸舊制”(《皇朝續文獻通考》,卷一百三十四)。由此可知,嘉慶四年雖然明文規定道員可以“密摺封奏”,但實際上一般道員並沒有享受這個待遇,隻有委署兩司即署理布政使或按察使以及加按察使銜的道員才可以封章奏事。

道的分類與設置


  從歷史淵源上看,道可以分爲分守道與分巡道。分守道由布政司參政、參議演化而來,分巡道由按察司副使、僉事演化而來。從明代形成道以來直到清乾隆十八年,道員都沒有專銜,仍須兼帶布政司參政、參議或按察司副使、僉事銜,乾隆十八年後,情況發生變化,分守道與分巡道漸漸合二而一,僅隻名稱不同,實際上不再有什麼分别。所以有人說,“清初有分守道分巡道之分,分守爲布政使之副,專掌錢穀,分巡爲按察使之副,專掌刑名。清末則兩者合而爲一。”(《内政年鑒·民政篇》,民國二十四年出版。)因而,對於清代的道,尤其清代後期的道,隻能以職責的不同來分類,否則,不僅毫無意義,且會造成一些不必要的麻煩與混亂。

  按其職責的不同,清代的道可以分爲兩類;一是掌管一事的道,一是掌管一地的道。前一種道以所管職事命名,實際上是省的辦事機構,後一種道以所轄地區命名,實際上是省級政權派往各地的監察機構。前一種道權力及於全省,僅以自己所掌管的部門爲限,後一種道權力及於各個方面,但以自己的轄區爲限。

  清代道的設置,前期與後期有很大不同。清朝初年,專管一事的道名類繁多,計有糧儲道、鹽法道、驛傳道、水利道、管河道、巡海道、海防道、江防道、興屯道、馬政道、提學道等等,殊難盡擧。經過多次整頓,除鹽、糧、河道予以保留,提督學道改爲提督學政外,其他各道陸續裁撤,其所管職事概由守巡道兼管。這樣,到鴉片戰爭時,專管一事的道就僅有糧,鹽、河三種了,他如海關、巡警、勸業等道,都是在鴉片戰爭後添設的。巡警道與勸業道分别掌管警務和礦業、工藝等事,它們是在清政府實行新政時於光緒末年或宣統年間陸續設立的。這兩種道存在時間不長,影響不大,且各省大體雷同。因而,不作專門論述。這里僅就糧、鹽、河、關四道的情況,作點簡單介紹。

  糧儲道又名督糧道,簡稱糧道。有的省與鹽法、驛傳合爲一道,稱爲糧驛鹽道或糧鹽道。糧道一般駐省城,但也有駐其他府、州的。糧道的主要職責是收儲和支放駐防本省旗、綠各營的兵糧,承辦過省客人的迎送費用(見張集馨《道鹹宦海見聞錄》),有漕省分的糧道還要負責辦理漕務,諸如漕糧的征收、押運、摺色等(見《欽定戶部則例》)。清代前期各省糧道的設置尚難考察。經歷年變改,到鴉片戰爭時全國糧道計有江安、蘇松、山東河南江西福建浙江湖北湖南陝西廣東雲南貴州一十三員,其中兼守地方者三(陝西、雲南、貴州),兼巡地方者三(江西、福建、廣東),負有漕務之責者八(江安、蘇松、浙江、江西、山東、河南、湖北、湖南)。糧道一職本來就管事不多,太平天國建都南京後,漕運不通,這就使它更加清閑了。光緒末年和宣統年間,清政府爲移出經費和辦公場所設立巡警、勸業二道,曾陸續裁了一些糧道和鹽道。所以,到清朝覆滅時,全國糧道就僅存蘇松,江安、雲南三員了。

  鹽法道簡稱鹽道,有的鹽道兼管其他事務,稱鹽糧道或鹽茶道、驛鹽道。有的省分如直隸、山東,鹽道則由鹽運使兼任。鹽道的主要職責是掌管鹽務,諸如鹽場、鹽倉、鹽税以及鹽的運輸、經銷、緝私等。宣統三年八月内閣會奏說,“舊制設官,皆注重於產運銷三項,故長蘆、山東、兩淮、兩浙、兩廣各運司,河東、四川、雲南各鹽道以司產運,河南、陝西、甘肅、湖北、湖南,江南、江西,廣西各鹽道以司岸銷,皆受成於鹽政。”不過這是鹹豐元年以前的情形。太平天國革命打亂了清朝的統治秩序,也使其鹽政大亂,鹽道閑置。奏摺說,“軍興以後,各省多設督銷、官運等局,運司之權既分,而鹽道尤成虛設。故河南、江西、陝西各鹽道均經奏裁,以藩司及巡警道兼之。湖北、湖南、廣西各鹽道則名存實去。甘肅寧夏道、平慶涇固化道原兼管鹽法,而現在並不知有鹽法之職務。即江南鹽巡道,亦僅管江寧食岸銷數。”清政府針對這種狀況,對鹽政進行了整頓和改革,決定將督辦鹽政處改爲鹽政院,總攬鹽政,並於產鹽區域設鹽務正監督,於行鹽區域設鹽務副監督。清政府規定,“長蘆、山東、兩淮、兩浙、兩廣及新設之奉天、改設之四川各運司”,“河東、福建、雲南各鹽道”,均改爲正監督;江南鹽巡道改爲淮南江岸副監督,將桂平梧道所管鹽法劃出,另設廣西副監督,而“所有湖北武昌、湖南長寶、廣西桂平梧、甘肅寧夏、平慶涇固化各鹽法道,均撤去鹽法字樣,河南、江西兩藩司、陝西巡警道亦均毋庸兼管鹽法,其河東、福建、雲南、江南等鹽道,原兼分巡、兵備、船廠、税關、清軍、水利事宜”,另歸實缺司道兼管(《大清宣統政紀》卷六十一)。這個奏摺基本上反映了清代鹽道的職責、設置和歷史演變。不過,奏摺所規定的改革方案隻能算作一個有關鹽政改革的書面決定,實際上並沒有得到實施。因爲就在這個月里爆發了武昌起義,隨之清王朝就滅亡了。所以,要考察清代鹽道的實際設置情況,仍應以改革前的狀況爲准。

  管河道又稱河務道,簡稱河道,其主要職責是管理河道工程及搶險防訊事宜。河道主要設置於直隸、江蘇、山東、河南四省,以協助該地方大員和河道總督治理黄河、運河及蘇北、京南各河流的水患。經過曆朝的增、改、裁、並,到鴉片戰爭時全國河道共有十四員,計直隸、江蘇各五員,山東、河南各二員。其主要特點是,除山東運河道、江蘇河庫道、直隸永定河道外,其餘十一個河道都兼巡地方。所以出現這種情況,其主要原因並不是由於河道過於清閑,而是河道這一職務本身的需要。直、魯、蘇、豫四省是經常發生水患的地方,常年不斷的修河工程與雨水集中季節的搶險防汛,就成爲該地方政府乃至中央政府的重要工作。所以,清政府不僅設有河道總督,而且還在上述省分設立河道以專管其事。管河道所以要兼管地方,主要就是爲了在一旦有事時能夠迅速集中起足夠的人力、物力,免致地方官躊躇、觀望,不受轄制,臨時呼應不靈。因爲道員的監察權力僅限於自己的轄區之内,其他府、縣官員並無受其彈劾之虞,所以也就不會受其支配。因而,如果沿河府、縣不由河道管轄,守、令就不會聽其指揮,踴躍貢獻人力、物力,倘遇事故必然互相推諉,貽誤大事。例如,江蘇省蘇北地區就曾出現過這種情況。淮徐河道原本兼管地方,“後因專設巡道,地方各官遂以非河道管轄,僱夫搶險等事每致呼應不靈。”清政府不得不於乾隆二十二年專門發布上諭,強調“嗣後伏秋大訊辦料、僱夫,該地方官着仍聽淮徐河道調遣,毋得歧視,以重河防。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)但是,這樣三令五申並不能解決問題。所以,清政府隻好恢複舊制,於乾隆三十年決定,“着將淮、徐二府地方分巡事,仍歸淮徐河道兼轄,其颺州府地方分巡事務,仍歸淮颺河道兼管,俾事權歸一,以資實效。其添設之淮徐海道一缺,即行裁汰。”(同上)直隸也有過類似情況。大名、天津、通永各道原本兼轄地方,雍正四年改大名道爲清河道,天津、通永二道爲河道,專管河務,不再兼管地方。結果發現行不通,幾年後隻好改複。雍正十一年複設大顺廣道,兼管河道工程,並以河間、天津二府隸天津河道,永平一府及通、薊、遵化(後升爲直隸州)、三河、武清、寧河、寶坻七州縣隸通永河道,以保定、正定二府及易、趙、深、冀、定五直隸州隸清河道。

  關道的主要職責是掌管關務。鴉片戰爭前清政府已在沿江、沿海及内陸要地設關榷税,派員管理。鴉片戰爭後,清政府被迫對外開放口岸,又陸續增設了一些新的海關。爲區别起見,通常將原設各關稱爲常關或鈔關,新設各關稱爲洋關或新關。重要口岸,如天津、上海、南京、寧波等處,往往是兼設新、鈔兩關。管理海關的官員,通常是海關監督或道員,也有的海關由巡撫、將軍等其他官員管轄。但在鴉片戰爭前及其後一個很長時間,管理海關的道員都是守、巡等道兼管關務,並無專職關道。嚴格的講,整個清代專職關道隻有一個,那就是設立在天津的津海關道。津海關道於同治九年撤銷三口通商大臣衙門時設立,民國元年十二月改爲津海關監督,其主要職責是“專管中外交涉各事件及新鈔兩關税務。”(光緒《欽定大清會典事例》卷二十五)至於兼轄關務的守巡等道則數量很多,不擬贅述。

  專管一地的道有分守、分巡之名,統稱爲守巡道。清初,承襲明制,守巡道因地而設,數量繁多,“省置無恒”(《清史稿》職官三)。清政府針對這一情況進行了多年的大力整頓,其中較爲集中的一次是康熙六年,“裁各省守巡道一百有八人”(嘉慶《欽定大清會典事例,卷二十二》,占當時全國各道總數的十分之七,其他零星的增、改、裁、並則幾乎年年有之。經過多年的努力,使各省守巡道設置劃一,轄區亦明確、穩定下來。這樣,守巡道就成爲省政權設置於各地的固定的派出機構,同時也具有行政區或“監察區”的意義。

  守巡道的設置主要是根據當時政治、軍事,外交等方面的需要,其駐地通常是政治中心、戰略要地或關津碼頭。具體講來有下面幾種情況。
 
  (一)便於稽查錢糧。開始時,當發現—些府、廳、州、縣的錢糧無人稽查時,即設置新道。後來改變辦法,遇到這類情況不再添設新道,而是擴大某守巡道的轄區,或使某專管一事的道兼管地方。例如,雍正九年諭,“江西十三府屬,向各有道員兼轄,續經裁缺歸並,南昌、撫州、建昌、袁州、瑞州、臨江、吉安、(廣信)八府,皆無專管道員,守令無所稽查。”因而決定“將南昌、撫州、建昌三府歸督糧道管轄,袁州、瑞州、臨江三府歸鹽驛道管轄,廣信一府歸饒九南道管轄,吉安一府歸贛南道管轄。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)遂改督糧道爲糧儲兼分巡南撫建道,改鹽驛道爲鹽驛兼分巡袁瑞臨道(乾隆四十三年裁驛道,改鹽驛巡道爲鹽巡道),改饒九南道爲廣饒九南道,改贛南道爲吉贛南道。又如康熙五十八年諭,“山東東兗道奉裁以後,東昌、充州兩府所屬州、縣事務,統歸兩知府管理,至稽察該府倉庫、錢糧一切地方事務,竟無統轄之員。”於是決定將兗州府屬州、縣事務改歸濟寧道管轄,東昌府夏津等九州、縣事務,改歸濟東道管轄。”雍正二年又議准,“山東濟東道盤查泰安州、武定州、濱州錢糧,兗寧道盤查曹州、沂州、濟寧州錢糧。”(嘉慶《欽定大清會典事例》,卷二十二)這樣,濟東道就變成爲濟東泰武臨道,濟寧道幾經改變而成爲兗沂曹濟道。另外,山西河東道、雁平道,江蘇准颺道、蘇松太道,安徽廬鳳道也有類似情況。
 
  (二)加強對邊遠地區的控制,便於鎮壓當地人民與少數民族的反抗。光緒三十一年,四川總督錫良奏稱,“巴塘匪亂已除,全台底定……巴、里兩塘距省過於遼遠,究屬鞭長莫及,宜有文武大員常川坐鎮,方足以資控制而固藩籬,若於該處地方添設道、鎮各一人……地方屯墾工藝諸事,亦可次第振興,寓兵於農,整軍經武,以期一勞永逸。”(光緒《實錄》,卷五百四十九)不久,清政府即在該地設康安分巡兵備道,隸川滇邊務大臣。直隸熱河道與山西歸綏道的設立也屬於這種情況。嘉慶《欽定大清會典事例》載,乾隆五年議准,“直隸承德州等處綿亙數千里,所設同知等官隸霸昌道統轄,勢難遙制,於古北口外添設熱河兵備道一人。”乾隆六年又議准,“山西歸化城地處塞外,同知、通判不足整飭,添設總理蒙古旗民事務分巡歸綏道一人。”(卷二十二)(三)加強邊疆防衛力量。奉天省臨長海道的設立就屬於這種情況。宣統元年二月東三省總督錫良奏稱,“奉省南邊防務之重要,什百倍於曩昔。上年劃吉省南境奏設長白府歸奉管轄,於是奉省東南邊防更形吃重。東西沿鴨綠江岸,處處與韓毗連,日本對岸經營着着進步,彼則屯守相望,我則勢孤援絕。由長白至安東東邊道治且千有餘里,日人趨利甚捷,稍事遲徊,赴機已遲。而南沿江岸除塔甸已設長白府治外,臨江最據要害,擬請劃東邊道東境,於興京廳之臨江縣設道員一缺,轄長白一府,海龍府全屬,臨江、輯安、通化三縣,名曰臨長海等處分巡兵備道。”(《大清宣統政紀》,卷八)清政府很快批准這一奏請,兩月後設臨長海道。

  守巡道大多數都兼帶其他職銜。嘉慶《欽定大清會典事例》一開頭就說,守巡道“或兼兵備,或兼河務,或兼水利,或兼提學,或兼茶馬、屯田,或兼糧儲、鹽法。”除此之外,還可擧出一些,如關務,窯務、驛傳、海防、船工、漁業、商阜,漕務等。有的道還加參領銜或按察使銜。按察使銜的問題前面已經說過,參領銜的問題後面還要提及,這里隻談一下兵備銜與兵備道的問題。

  兵備道簡稱兵道,也稱爲兵憲。據《清史稿·職官志》載,守巡道加兵備銜有這樣幾種情形:分守道帶兵備銜,分巡道帶兵備銜,分守道兼整飭兵備銜,分巡道兼整飭兵備銜,分巡道兼撫治兵備銜。這幾種情形統稱爲兵備道,或稍區分爲分守兵備道與分巡兵備道。專管一事的道也有帶兵備銜的,如鹽法道,管河道。它們通常兼管地方,因而稱爲鹽巡兵備道或管河兵備道,都屬於兵備道。兵備道的主要職責是整飭兵備,監察鎮及其以下地方武官,平時可參與軍事機要,戰時可帶兵打仗。有的兵備道,如吉林東南路道、西南路道、東北路道,黑龍江呼倫道、瑷琿道,還加有參領銜,可能也是爲了帶兵的方便。

  兵備道的設置始於明代,《明史》有“兵備之員盈天下”之概(《明史》職官四),實則還不到守巡各道總數的百分之二十七,較之清代則相差甚遠。據粗略統計,鴉片戰爭時全國共有守巡各道(包括鹽、糧、河道兼守或兼巡地方者)八十一個,其中兵備道五十八個,約占百分之七十二。鴉片戰爭後添改各道共四十二個,其中兵備道三十九個,約占百分之九十三,另外還有四個於鴉片戰爭後加兵備銜者未計算在内。這也從側面反映出清王朝日益強化地方統治的趨勢。

  清朝滅亡後,道還存在了一個相當長的時間。民國二年北洋政府在各地重新設立道的機構,改道員爲觀察使,民國三年又改觀察使爲道尹,直到民國十九年國民黨政府才頒布法令廢除道和道尹制度。




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