网络百科新概念
提示
 正文中的蓝色文字是词条,点击蓝色文字可进入该词条页面;
 正文中的红色文字是尚待创建的词条,点击红色文字可进入创建词条页面;
 欢迎参与词条创建或编辑修改!人人为我,我为人人。共同建设中文百科在线,共创知识文明!
zwbkorg
关注微信,获取更多信息
阅读 5891 次 历史版本 2个 创建者:沐笳 (2011/2/11 17:21:19)  最新编辑:天下足球 (2011/11/16 8:58:28)
公共管理
拼音:Gōnggòng Guǎnlǐ ( Gonggong Guanli )
英文:Public Management
同义词条:公共管理学
  公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,广泛运用政治法律管理经济等方法,强化政府的治理能力,从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理作为公共行政公共事务广大领域的一个组成部分,其重点在于将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为这一职业的实践者。

对定义的多种观点  

皮瑞和克莱姆的观点

  公共管理是一种新的途径,它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业,并将公共管理者视为职业的实践者,而非政客或政治家。 

卡尔森和欧尔曼的观点

  他们认为,公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究,它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。 

奥托、海蒂和沙夫里茨的观点

  公共管理是公共行政或公共事务的一部分,综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。

波兹曼与史陶斯曼的观点

  公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质,大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下,一旦政治权威进入管理戏局,管理的游戏规则就会改变。在他们看来,公共管理远比内部行政具有更广的含义;公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联,而公共管理一词更具有弹性。 

休斯的观点

  他认为,与管理相比,行政的范围更狭小、功能更有限,因此,从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化;公共行政是服务公众的活动,公务员执行从其他方面产出的政策,公共行政关注程序,将政策转化为行动和机关管理;管理包括着行政,但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任;公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性,而公共管理包括得更多;公共管理者不仅仅遵循知识,而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
 

产生背景


  (1)政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。

  第二次世界大战以后,受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响,政府职能急剧扩张,政府规模不断扩大,政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多,但是社会问题却同样层出不穷,因而引发了人民对政府治理能力的怀疑,政府遭受到越来越多的批评。

  (2)经济因素与财政压力。

  工业化国家向福利国家的发展,政府支出不断增加,这对政府的财政构成了巨大的压力,同时,国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧,对各国政府均造成巨大的改革压力,因此,通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。

  (3)社会问题与政府不可治理性的增加。

  社会的进步也引发了诸多的社会问题,旧的问题尚未解决,新的问题又不断出现。另一方面,面对日益复杂的社会问题,传统的政府功能确实力不从心,加上官僚体系本身的诸多弊病,这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下,让公共服务回归社会、市场的呼声日盛,因此,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

  (4)新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。

  针对国家干预和福利国家政府的弊病,以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击,他们认为政府失灵不亚于市场失灵,强调市场机制,主张将政府的角色、功能和规模缩小,主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道,几乎成为一种必要的选择。
 

学科发展


  第一阶段:政治与行政二分法。主要代表学者有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段,关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

  第二阶段:行政原则。在这个阶段,许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》,特别强调有一些科学的行政原则存在,这些原则可以被发现,行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家,这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。

  第三阶段:公共行政即政治学。这一时期,公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的,为知识而追求知识,对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言,形成了有“公共而无行政”,对公共管理者知能的研究与培养,可以说没有多大的建树。

  第四阶段:公共行政即管理学。从1960年至70年代起,一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究,从而转向管理领域寻求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上:一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别;二是强调一般管理,或类同管理;三是企业绩效优于政府绩效,而主张师法企业,提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理,为日后公共管理途径的发展奠定了基础。
 

性质


  (1)承认政府部门治理的正当性;

  (2)强调政府对社会治理的主要责任;

  (3)强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负;

  (4)强调多元价值;

  (5)强调政府绩效的重要性;

  (6)既重视法律、制度,更关注管理战略、管理方法;

  (7)以公共的福祉和公共利益为目标;

  (8)将公共行政视为一种职业,而把公共管理者视为职业的实践者。
 

特征


  (1)公共管理基本上是一个整合性的概念;

  (2)公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门,但未改变公共部门的整体性;

  (3)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点;

  (4)公共管理不完全等同于“政府管理”,而意味着一种新治理;

  (5)公共管理强调价值调和与责任;

  (6)公共管理是一个科际整合的研究领域。
  

原则 

人本性原则

  公共管理的人本性原则,就是管理主体在管理实践中确立,并运用于管理实践的一切从人出发,旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。它具有以下几重规定:

  (1)公共管理过程的起点必须是人。公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需要和精神需要,实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。因此,人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。

  (2)人是公共管理的首要课题。公共管理中包含着措施、手段、设施等要素,但是,这些要素首先是作用于被管理的人,再通过被管理的人所发挥的能动作用,使这些要素产生协调和综合的结果。

  (3)公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构,其实际的运行和效能的发挥,必须依靠具体的人来完成,表现出人格化的特征。因此,管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化,对公共管理的结果将会产生重要的影响。

  (4)公共管理中人的群体性。公共管理人本性中的人,不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人,而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织,有着群体的需求和愿望。  

服务性原则

  现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言,不是管制,而是服务。服务是公共管理的内核和基础,公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值,而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。因此,要大力增强公共管理机构的公共服务职能,发展和完善有关的公共设施,更好地满足社会公众的需要。 

效能性原则

  公共管理为了实现一定的效果,必然要求相应能力的协调和支持。公共管理必须是高效和有效的统一,高效强调公共管理过程的投入要素与实际之间的关系,有效则强调公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。 

均衡性原则

  公共管理中必然会遇到一些不一致的要求,从一定的条件看,这些要求都有其存在的合理性,但是,它们并不是处在同一的层面上。在公共管理中既要考虑到不这些要求的合理性,也要注重这些要求之间协调性,只有在不同要求趋于均衡的条件下,公共管理才能取得整体性满意的效果。
 

研究途径


  依管理学家波兹曼(Bozeman)的观点,尽管研究公共管理的途径及理念有差异,但就概念的演进而言,大致可分为两种研究途径,即公共政策途径(Public Policy Approach,简称P途径)以及企业管理途径(Business Approach,简称B途径)。  

P途径下的公共管理

  P途径下的公共理论研究认为,公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代,在70年代,由于对传统公共行政学发展不满,产生了许多公共政策学院或课程。

  P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者,同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略,因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言,P途径十分重视非理论性、非量化的,以实务为基础的规范取向;研究方法上,大多采用个案研究法。

  公共管理学家波兹曼(Bozeman)认为,公共政策取向的公共管理有三个基本共识:

  (1)视公共管理为政策分析互补之物;

  (2)在教学研究上十分重视个案研究,以从事实务工作者的经验为素材;

  (3)以高层管理者为教学研究对象,致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。 

B途径下的公共管理

  B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70年代,企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略,受此影响,一些学者发展起B途径下的公共管理。

  B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比,有以下不同之处:

  (1)前者之课程设计依循商业学院的传统,后者则依循公共政策学院的传统;

  (2)前者并不强调公共与私人组织的差异性,后者则特别重视公共组织的特殊性;

  (3)前者企图与公共行政合流,后者则想要摆脱公共行政,从而形成一个独立的管理领域;

  (4)前者重视策略与组织间的管理,强调组织设计、人事与预算等问题;后者则强调政策与政治问题;

  (5)前者主张采用量化分析,后者则采用个案研究法
  

与私人部门管理的区别


  从现实来看,公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰,但是二者皆为整个社会不可或缺的组成部分,公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体,其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别,反映在组织管理和运作中,不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。

政治权威与经济权威

  公共管理是一种活动,这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的作用(也存在着非权威的作用)。公共管理的主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理,这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者,但也是政治权威的执行者,所以许多公共管理活动本身就有强制性,当人民违反法令的事情发生时,其便可以在职权范围内依法予以处理,而其他组织不拘有这种公权力。

  私人部门或组织的管理,在很大程度上也是权威的行使,但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予,而是来自经济性的市场力量,这种权威往往不能以国家强制力为后盾。

多元制衡与自主性

  公共管理是在民主宪政的框架下进行的,在民主宪政国家,公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威,但大多数情况下,它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中,因此,公共管理的过程充满了政治气氛,公共管理的自主性受到影响。

  私人部门的管理,固然也受到各种权威以及政治环境的影响,但这种影响与公共管理不可比拟,因而,私人部门管理有相对充分的管理自主权。 

公共利益与私人利益

  就公共利益而言,政府具有促进和实现公共利益的义务和责任,这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点,当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。

  相反,私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者,经济利润不仅仅是其管理的底线,而且往往被视为具有积极的经济和社会价值,当然,私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。 

法的支配与意思自治

  政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为,但是应在法律规定的范围内,受到法的支配,这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展,在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权,并发展有“行政保留权”,但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。

  对于私领域的管理,相比较于公共管理的严格受法支配而言,其更多遵循的是契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权,其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。 

政府与市场

     政府与市场是现代社会的两大控制体系,公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同,政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言,这种差异表现在:

  1.垄断与市场

  私人部门提供的产品和服务,多有竞争者;而公共部门提供的服务,往往是只有一家,因此公共部门通常缺乏竞争的压力。

  2.公共产品与私人产品

  政府部门提供的是公共产品或准公共产品,这些产品和服务具有不可分割性和非排他性;而私人部门提供的产品和服务为私人产品,是可以分割和排他的,价格也是可以衡量的。

  3.自由与依赖

  消费者在购买私人产品时,可以自由选择;而公共部门所提供的产品和服务,公民没有自主决定的权利。

  4.利润与支持

  私人部门大都以利润为导向,而利润的多少取决于顾客的满意,顾客导向很容易成为其经营目标;而政府往往缺乏服务的动机。 

多元理性与经济理性

  公共部门处在各种社会力量作用的中心,公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会,政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此,政府治理中的理性往往是多元理性,需要综合考虑各种利益和价值的平衡。

  私人部门的管理,因为它的组织属性和职能有限,所以造成的社会影响面较小,不易形成整体社会作用,因而其管理大多为工具的经济理性考虑,通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。
 

与公共行政的区别


  (1)它包括一般管理的计划、组织、控制职能,以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突;

  (2)对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色;

  (3)以对中层管理者的使用关注,以取代政治或政策精英的观点;

  (4)倾向于视管理为类同管理,或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化,而不是夸大它们的差异;

  (5)像关注组织内部运作那样的理性态度,关注组织的外部环境,而不是过分关注法律、制度和政治过程;

  (6)与科学管理传统的强有力的思辨联系,而不是与政治学或社会学紧密关联。
 

面临的挑战


  1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方,人们莫不试图建立良好的秩序。作为公共管理者,如何防止政府的崩溃,建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。

  2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与扞卫民主宪政的角色,这就是说他要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。

  3、关于平衡政府与市场的作用,以促进政府治理的有效性问题。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域,现阶段又过于崇尚市场机制取向,但市场也不是万能的,它必须与政府有机结合起来。

  4、关于回应全球化的挑战问题。对于政府治理而言,全球化是机会,也是挑战。

  5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。面对着人类日益增长的期望革命,如何平衡眼前发展与长远发展的需要,是当代政府治理所面临的挑战。

  6、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。

    1
    0
    申明:1.中文百科在线的词条资料来自网友(一些人是某学科领域的专家)贡献,供您查阅参考。一些和您切身相关的具体问题(特别是健康、经济、法律相关问题),出于审慎起见,建议咨询专业人士以获得更有针对性的答案。2.中文百科的词条(含所附图片)系由网友上传,如果涉嫌侵权,请与客服联系,我们将及时给予删除。3.如需转载本页面内容,请注明来源于www.zwbk.org

    词条保护申请

  • * 如果用户不希望该词条被修改,可以申请词条保护
    * 管理员审核通过后,该词条会被设为不能修改

    注意:只有该词条的创建者才能申请词条保护

联系我们意见反馈帮助中心免责声明
Copyright © 2010 zwbk.org 中文百科在线 All rights reserved.京ICP证090285号