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阅读 20018 次 历史版本 0个 创建者:旭日东升 (2011/1/7 14:09:24)  最新编辑:旭日东升 (2011/1/7 14:09:24)
科层制
拼音:kē céng zhì
英文:Bureaucracy
同义词条:官僚科层制,官僚制
 
  官僚制又称“科层制”,它是一种理性化的管理组织结构,基本职能是知行决策者的经任命产生的官员所组成的大型组织。它必须遵循一套特定的规则与程序,有明确的权威登记,权责自上而下传递。

科层制简介

科层制理论
科层制理论
 
 
  科层制(bureaucracy) , 又被译为官僚制, 最早是由德国的社会学家马克斯·韦伯提出来的。由于马克思列宁将科层制(官僚制) 视为资产阶级国家机器而加以批评, 使得人们对科层制产生了一种全然否定的态度。事实上,“Bureaucracy”这个词汇在西方社会科学的使用中原本是一个中性词汇, 用于表示一种行政和生产管理的组织形式。在当今社会, 科层制已经成为主导性的组织制度, 并在事实上成了现代性的缩影。“科层制”已经不仅仅是社会学中的一个概念了, 由于这一概念所涉猎的内在涵义广泛地影响到文化学管理学政治学以及其他一些学科, 所以, 从管理学的角度认真研究科层制理论, 对于研究管理学也会有所启示。

韦伯简介

  
马克思•韦伯
马克思•韦伯
  韦伯最初在柏林洪堡大学开始教职生涯,并陆续于维也纳大学、慕尼黑大学等大学任教。他对于当时德国的政界影响极大,曾前往凡尔赛会议代表德国谈判,并且参与了魏玛共和国宪法(即魏玛宪法)的起草设计。
  
  韦伯的主要著作围绕于社会学宗教政治研究领域上,但他也对经济学领域作出极大的贡献。他的知名著作《新教伦理与资本主义精神》是他对宗教社会学最初的研究,韦伯在这本书中主张,宗教的影响是造成东西方文化发展差距的主要原因,并且强调新教伦理在资本主义、官僚制度、和法律权威的发展上所扮演的重要角色,然而近代著名社会学家安东尼·纪登斯指出韦伯并未提出足够的证据实例证明新教伦理与资本主义发展有关,许多不以基督教为主要信仰的国家经济发展一样很出色。韦伯并将国家定义为一个“拥有合法使用暴力的垄断地位”的实体,这个定义对于西方现代政治学的发展影响极大。他在各种学术上的重要贡献通常被通称为“韦伯命题”。  

韦伯生平

  
  韦伯生于德国图林根的埃尔福特,他是家中的长子,父亲是一名知名的政治家公务员。父亲的职业使家里充满了政治的气氛,许多突出的学者和公众人物都经常造访家中。
  
  受到家庭环境的耳濡目染,韦伯的弟弟阿尔弗雷德·韦伯(Alfred Weber)后来也成为了一名社会学家经济学家。在1876年的圣诞节,年仅十三岁的马克斯·韦伯撰写了两篇历史论文送给父母,标题分别为“论德国历史的发展以及皇帝和教宗的角色”以及“论罗马帝国从君士坦丁至民族迁徙运动的历史”。在十四岁时,韦伯写的信件便开始引用荷马、西塞罗、维吉尔、李维等人的著作,在他进入大学前也已经熟读了歌德、斯宾诺莎、康德、叔本华等人的理论。年轻的韦伯表现出他对研究社会科学的强烈兴趣。
  
韦伯三兄弟
  韦伯三兄弟
  马克斯·韦伯和他的弟弟阿弗雷德卡尔,1879年。在1882年韦伯进入了海德堡大学的法律系就读。如同他父亲一样,韦伯选择以法律作为主要学习领域,并且也加入了他父亲就读大学时的同样社团。除了法律的学习外,年轻的韦伯也学习了经济学、中世纪历史、神学。他也在斯特拉斯堡加入德意志帝国军服役了一小段时间。
  
  在1884年的秋天,韦伯回到老家以就读柏林洪堡大学,在接下来8年里除了曾至哥廷根大学就读一个学期并且又服了短期的兵役外,韦伯都一直待在柏林研究深造。韦伯与双亲住在一起,除了继续学业外,韦伯也担任实习律师,最后则在柏林大学担任讲师。韦伯在1886年通过了律师“实习阶段”(Referendar)的测验,成为实习法官。在1880年代的后期韦伯继续他对历史的研究。他在1889年完成了一篇标题为“中世纪商业组织的历史”的博士论文,取得了他的法律博士学位。两年后,韦伯写下了一本名为“罗马的农业历史和其对公共法及私法的重要性”的书,完成了他的教授资格测验(Habilitation),韦伯也因此成为正式的大学教授
  
  在韦伯即将完成博士论文的那一年里,韦伯也开始对当时的社会政策产生兴趣。在1888年他加入了一个名为“社会政治联盟”(Verein für Socialpolitik)的团体[4],这个专业团体成员大多是当时隶属经济历史学派的德国经济学家,他们将经济视为是解决当时广泛社会问题的主要方法,并且对当时的德国经济展开大规模的统计研究。在1890年联盟成立了一个专门的研究计划,以检验当时日趋严重的东部移民问题(Ostflucht):由于当时德国劳工逐渐迁往快速工业化的德国城市,大量外国劳工迁徙至德国东部的农村地区。韦伯负责这次研究,并且写下了许多调查结果。最后的报告得到良好评价,被广泛认为是一篇杰出的观察研究,这也因此巩固了韦伯身为农业经济专家的名声。
  
  韦伯的妻子玛丽安妮·施尼特格尔。在1893年韦伯与一名远亲的表妹玛丽安娜·施尼特格尔(Marianne Schnitger)结婚,她后来也成为了一名女性主义者和作家。新婚的两人在1894年搬家至弗莱堡,韦伯在那里获聘为弗莱堡大学的经济学教授。1896年韦伯也被获聘为其母校海德堡大学的教授。一年后韦伯的父亲去世了,在他死前两个月父子间刚巧经历了一场激烈的争吵,这场没有和解的争吵成为韦伯毕生的遗憾。在那之后韦伯患上了失眠症,个性也变的越来越神经质,使他越来越难以胜任教授的工作。他的精神状况使他不得不减少教学量,并且在1899年的学期中途休假离开。韦伯在1900年的夏季和秋季于精神疗养院休息了数个月的时间,接着在年底和妻子前往前往意大利旅游,一直到1902年的4月才返回海德堡。
玛丽安妮·施尼特格尔
玛丽安妮·施尼特格尔
  
  在1890年代初期著作频繁的几年后,韦伯在1898年直至1902年底都没有再发表任何著作,最后终于在1903年秋季辞去了教授的职位。在摆脱了学校的束缚后,韦伯在那一年与他的同事维尔纳·松巴特(Werner Sombart)创办了一本名为“社会学和社会福利档案”的社会学期刊,由韦伯担任副编辑。在1904年,韦伯开始于这本期刊发表一些他最重要的文章,尤其是一系列名为《新教伦理与资本主义精神》的论文,这后来成为他毕生最知名的著作,并且也替他后来许多针对文化和宗教对经济体系的影响的研究奠定根基。这篇论文是唯一一篇他在世时便已出版成书的著作。也是在那年,韦伯前往美国旅游,并且参与了当时在圣路易斯所举行的社会和科学大会—那也是世界博览会相关的大会之一。尽管韦伯表现的越来越成功,他仍觉得自己无法再胜任固定的教学工作,因此继续维持着私人学者的身分。1907年韦伯获得一笔可观的遗产,也使他得以继续专心研究无须担忧经济问题。在1912年,韦伯试着组织一个左翼的政党以结合社会民主主义者和自由主义者,最后并没有成功,主要是因为当时的自由主义者仍担忧社会民主主义的革命理念。
  
  马克斯·韦伯,1917年。在第一次世界大战里,韦伯在海德堡的一间陆军医院担任了一段时间的院长。在1915年和1916年他出任一个政府的委员会,试图保持德国在战后于比利时和波兰的主权。韦伯个人对第一次世界大战、以及当时德国帝国扩张的看法则随着战局的每况愈下而改变。韦伯在1918年成为海德堡的劳工和士兵委员会的成员之一。在1918年韦伯成为德国休战委员会的一名成员,前往凡尔赛会议代表德国谈判,并且也参与了魏玛共和国宪法的起草委员会。当时韦伯支持在宪法中加入授权紧急戒严的第48号条款,这个条款后来由于被阿道夫·希特勒用于建立独裁统治而恶名昭彰。韦伯对于德国政治的影响,至今仍有争议。
  
  韦伯在这时开始重掌教职,首先是在维也纳大学,接着是在1919年于慕尼黑大学。在慕尼黑大学,他建立了第一所德国大学的社会学学系,但最后从没有亲自担任社会学的教职。由于德国右派在1919年和1920年掀起的动荡,韦伯离开了政治界。当时许多慕尼黑大学的同僚和学生批评他在1918年和1919年的德国革命中的亲左派态度和演讲,一些右派的学生还在他住家前抗议。韦伯在1920年6月14日因肺炎死于慕尼黑。  

韦伯与科层制

  作为公共行政学最主要的创始人之一,马克斯·韦伯的学说也对建构现代官僚科层体制具有重要影响,被誉为“组织理论之父”。韦伯认为,任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威(Authority)之上。适当的权威能够消除混乱、带来秩序;而没有权威的组织将无法实现其组织目标。他提出了三种正式的政治支配和权威的形式,分别为传统权威、魅力权威、以及理性法定权威。传统权威是一种很大程度上依赖于传统或习俗的权利领导形式,领导者有一个传统的和合法的权利行使权力。更重要的是,传统权威是封建、世袭制度的基础,如部落和君主制。这种权力不利于社会变革,往往是非理性的和不一致的。而魅力权威,则是一个领导者的使命和愿景能够激励他人,从而形成其权力基础。对魅力领袖的忠实服从以及其合法性往往都是基于信念。他们或会被灌输神或超自然的力量,如宗教先知、战争英雄或革命领袖。理性法定权威是以理性和法律规定为基础行使权威。服从并不是因为信仰或崇拜,而是因为规则给予领导者的权力。因此,理性法定权力的运用能够形成一个客观、具体和组织结构。
  
  韦伯认为社会的理性化是无可避免的趋势,在此趋势下,权力架构的支配将从传统权威、魅力权威转向法定权威,在理性法定权威之下的社会体制将会出现一个新的组织形态。因此,韦伯在1922年提出了“理想型官僚体制”(Ideal type of Bureaucracy)。他认为官僚制不是指一种政府类型,而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。这是一种方法的建构,理想型官僚制的特征未必完全与现实环境相符,它是韦伯根据所有已知组织的最主要科层制特征中抽象概括出来的纯粹的理想类型,是一种理论上的分析概念和工具。

科层制特征

  其架构特点可以归纳为以下几点:
  
  专业分工
  组织内每个单位、职员有固定的职务分配,明确每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度,所雇用的职员须具熟练的专门技术。
 
  层级体制
  “所有岗位的组织遵循等级制度原则,每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”组织内职员的地位,依照等级划分。下层对上层负责,服从上层命令,受上层监督。上级对属下的指示与监督,不能超过规定职能的范围。
 
相关书籍
  相关书籍
  依法办事
  官僚制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”法律和规章制度是组织的最高权威,任何组织成员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须按法规所定的条文范围引用,不得渗入个人因素,用以维持统一的标准。
 
  非人性化
  “理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务,没有憎恨和热爱,也因此不受感情的影响。”官僚制要求职员公私分明,从公务中排除爱、恨等各种个人的感情,尤其是那些非理性的、难以预测的感情,是保证公平和效率的前提条件。
 
  量才用人
  组织的用人是根据人员的专业技能、资历,不得任意解雇,升迁按个人的工作成就而定。

科层制优点

  依层级节制原理,上下之间的关系可达到指挥运如和命令贯彻;
  由于分工明确、法令规章完备,工作方面和人员的权责都有明确的规定,故不会发生各自为政或事权不清的弊端;
  机关办事完全无人情化的对事不对人(Impersonality),可破除情面以消营私舞弊;
  人员的选用都依专长和能力而定,可以使工作效率提升并且使机关的业务达到高度专业化;
  良好的待遇和工作保障可使工作人员的工作绩效提升。   

科层制的缺陷

  过分强调机械性的正式组织层面而忽略组织动态面;
  目标错置,例如:过分重视法规而使人员僵化;
  层级节制削弱上级对下级的影响力;
  训练有素的无能;
  永业化使人员丧失斗志;
  升迁按年资事人员忽略服务对象的利益;
  官僚体制是理想的建构故缺实证基础。   

中国的科层制

  中国作为历史悠久的文明古国, 科层组织早已产生。例如, 在唐朝, 庞大的政治科层组织结构就已经形成。当时, 中央政治体制是三省六部制。所谓三省是中书、门下、尚书三省。六部包括吏、兵、户、刑、礼、工等部。中书省长官为中书令, 门下省长官为门下侍中, 尚书省长官为尚书令, 是共同辅佐君主处理国务的决策者。在政务上, 中书省决策、门下省审议、尚书省执行。六部属于尚书省组织, 是行政的实际总管。每部四司, 各设郎中、员外郎中为部员骨干。在地方政治体系上, 唐朝在各大州设大都督府, 在中小州设都督府。都督既是军事长官, 也是行政长官, 其部属包括长史、别驾、司马、参军事(司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等参军事) , 府有府尹, 县有县令。唐朝政治组织的人事取才主要来自科举考试。科举制是世界上最早、最完善的选拔人才的一种制度。
  
中国官僚制
 中国官僚制
  正式科层组织结构虽然在中国埃及罗马帝国早已存在, 但是它的快速发展和普遍化却是工业革命以后的事。特别是第二次世界大战以后, 社会生产力迅速发展, 社会分工日益细化, 组织结构日益庞大和复杂, 必须以正式科层组织这种高效率的形式才能完成日益繁重的组织目标, 这时, 科层制组织得以迅速普遍化。尤其是在西方社会相当长的一段时期里, 科层制组织得到有效的应用。如在政府、医院、大学和商业组织中, 科层制始终占据着统治地位。而科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后, 特别是改革开放以后。韦伯认为科是由“供给型”经济所创造的, 并随着商品经济的发展不断得到完善。由于我国正处于向市场经济转型的过程中, 因此科层组织结构的科学化建设还很不完善, 科层组织管理体制中存在着许多问题。在我国科层组织中不仅存有科层制基本的负功能, 而且还有自己的典型特征, 突出表现在以下几方面:
  
  一是权力过于集中, 组织中个体的影响力过大。许多组织的运行依*领导者个人的权威、意志, 而不是依赖于组织规范, 个性角色替代了组织角色。有些组织的领导不重视组织管理工作, 凭经验进行所谓“具体指挥”、“现场领导”, 把组织丢在一边, 凡事都要亲自过问。而且由于权力过分集中, 容易造成个人独断和决策失误, 不能充分调动和保护下级的积极性, 产生主观主义官僚主义; 也造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击报复; 有的领导者利用组织结构赋予的职权安插亲信、走后门、拉关系、大搞不正之风, 甚至营私舞弊、行贿受贿、贪赃枉法。在这里科层组织不仅没有成为提高组织效率的手段, 却成了个体谋取私利的工具。这样的科层组织不仅仅是无益的, 而且是有害的。
  
  二是机构重叠, 权责不清。有些社会组织机构因人设职、因人设岗, 造成组织机构臃肿、层次重叠、人浮于事、手续繁杂、效率低下。另外, 我国目前还存在着用政治组织——国家代替社会组织, 单位所有制阻滞社会组织的形成和完善等现象。特别是在政府组织中, 党的组织实际上控制着所有其他组织。在这里科层组织的目标: 控制比效率优先。这有违于科层组织建立的初衷。这是我们亟待解决的问题。特别是党政不分政企不分、政社不分、权责不清、党政干预过多, 导致工作中相互扯皮, 相互推诿, 不负责任, 最终影响了各类社会科层组织自主性和积极性的发挥。
  
  三是组织行为缺乏理性。在我国长期的封建社会中, 以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的主导地位, 进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。社会的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中, 如家族、宗族等。费孝通教授把中国传统社会称为“乡土社会”, 他认为乡土社会的信用并不是对契约的重视, 而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可*性。这样就在中国传统的各类科层组织中逐渐形成了家长制的管理作风, 实行的是人治而非法治, 讲的是人情而非理性。这违背了科层组织最基本的理性特征, 等等。现实存在的问题以及世界发展的形势进一步呼唤着中国组织体制的改革开放。“科层制”是现代资本主义国家在行政和生产管理中广泛实行的一种组织形式, 它所包含的内容不仅涉及机构设置的原理, 更重要的是机构内部人与人关系的行为规范。客观地和不带偏见地了解科层制的基本理论、它的组织原则和行为规范、它的优点和缺点, 以及它的历史发展过程, 对我们来说具有十分重要的现实意义。我们应该广泛吸收全人类在社会实践和理论探索中所得到的宝贵知识, 丰富自己, 使我们能站到一个更高的层次上来理解世界的发展和指导我们当前的改革实践。
  
  

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